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国企改革深水突围——澄清认识推进国企改革2016-09-29

 陈清泰/文

 

由于对管资本的改革讨论得不够充分,认识和理解还不太统一,在制定政策和改革方案时就出现了一些矛盾和争议。

  

针对当前的情况,需要澄清认识,凝聚力量,加快推进改革。

 

国企深层次体制问题最终要靠企业制度解决

  

传统国有资产实现形式是实物形态的“国营企业”(后称“国有企业”)。1987年出台了《全民所有制工业企业法》,以此规范国有企业。1993年颁布了《公司法》,为国有资产资本化、向公司制转型创造了条件。

  

至此,国有资产可以有两种实现形式、国有资产下可以有两种企业制度、相应地政府有“管企业”或“管资本”两种管理方式。

  

企业法产生于计划经济时期,那时企业是实现国家计划的生产单元。企业运作的是授予其经营管理的财产,也就是国有资产。企业没有独立的财产权、也没有独立地位。

  

企业的权力在政府手中,以政府的授权为边界进行生产经营。政府在企业之外管企业的人和事是法律规定的,政企不分、所有权与经营权不分是法律的本意。

  

公司法是适应市场经济的企业制度。概括地讲有三个要点:

  

一是,公司拥有法人财产权,是具有民事行为能力和承担民事责任能力的法人实体;

  

二是,实行有限责任制度,公司盈利和价值提升的最终受益者是股东,但是公司破产清盘时,投资者承担有限责任;

  

三是,由法律规范的治理结构。通过权力机构、决策机构、执行机构和监督机构,做到责任与权利对称,激励与制约平衡。因此,公司的独立地位是法律保证的、公司权利是与生俱来的,长期困扰我们的政资分开、政企分开、所有权与经营权分离等在这里全然是法律的本意。

  

目前的顶层国有企业基本都是沿袭企业法走过来的。随着经济体制的转型,政府管企业的体制不断被挑战。

  

为增强企业活力不知政府下发了多少文件、出台了多少政策,一方面想尽办法向企业放权、另一方面想尽办法加强对企业的监管。为改变“政企不分”,政府也曾试图在企业法、管企业的体制框架内找到一种“管而不死、放而不乱”的“度”,但多次尝试并不成功。在漫长的20多年间我们一直在“放”与“收”之间徘徊,未能摆脱“一放就乱、一管就死”的魔咒。

  

近十多年来,政府“管企业”的体制不断加强,每个国企都有相应的行政级别和地域标识,“央企”已经成为专有名词。

  

各类企业头上都有一个所有制标签,分作体制内体制外,政府和银行等对其有亲有疏。政府把企业作为行使职能的工具、推进经济增长的抓手、承担社会职能的基本单元。党政部门分兵把口,在企业之外管理着本应企业董事会管理的那些人和事。政资不分、政企也不分;政府不独立、企业也不独立;企业听命于政府,政府对企业承担无限责任。结果,企业被“行政化”,面对市场有时力不从心,活力不能充分地释放,“走出去”有时也难以被国际市场所接受。

  

面对这种状况,企业深感无奈,政府深感纠结。

  

客观地讲,政企不分、所有权与经营权不分等这些体制性问题几十年得不到解决,不是党和政府不重视,不是政策出得少和文件写的不到位,本质的问题是用政府的行政理念、行政办法管理进入市场的企业,这种制度安排的本身与市场经济不能相容。

  

实践证明,政策性调整不能替代“体制改革”。因此,国有企业的“转制”就是由企业法规范转向由公司法调节;政府要摆脱“管企业”的纠结,就要落实管资本为主,推进顶层国有企业的整体改制,从企业法变轨到公司法。

 

突破国有资产实现形式的改革瓶颈

  

1992年中央确定建立社会主义市场经济体制改革目标之后,国企改革的基本命题就转向了公有制、国有经济与市场经济能不能结合、如何结合。梳理国企改革的实践和中央在相关理论政策上的突破可以看出,破解这一历史性难题有三项战略性措施:一是建立现代企业制度;二是与时俱进地调整国有经济的功能和结构;三是改革国有资产实现形式。

  

1993年党的十四届三中全会以来,国企改革总体是沿着这个轨道前进的,实践证明这条道路是正确的。

  

1994年即开展建立现代企业制度试点,随着资本市场的成长,企业集团下层的公司制改制较快展开;上世纪90年代中后期在企业严重亏损情况下,政府狠抓减人增效、关闭破产、抓大放小、债务重组,进行了大规模的结构调整,为国企进入新世纪后的辉煌奠定了基础。但受制于国有资产实现形式和管理体制改革的滞后,无论是建立现代企业制度还是国有经济结构调整,在取得一定进展后就进入了停滞状态。

  

党的十六大后成立了国资委,在加入WTO、经济形势趋好的情况下,监管部门主要精力集中于国有企业做大做强,未能关注顶层国有企业的制度转型,在管人、管事、管资产——管企业的路上越走越远。

  

从某种意义上说,这一轮国有企业改革的主导方面已经不是“国有企业”的自身,而是在国家层面推进国有资产实现形式的资本化;这次国有企业再改革的命题不是政府机构“如何改进对国有企业的管理”,而是由“管企业”转为“管资本为主”。这是十八届三中全会决定关于国企改革理论重大的突破,是当前深化改革重要的突破口。

 

重温“建立现代企业制度”的改革深意

  

十八届三中全会再次强调“现代企业制度”非常重要。从源头上深刻理解“建立现代企业制度”的初衷有重要现实意义。

  

在排除私有化的情况下,公有制与市场经济有效结合的唯一途径就是企业制度的创新。即通过转换国有资产实现形式,国家从拥有“国有企业”转变为拥有“国有资本”,进而借助现代公司的制度安排形成包括国有资本投资或拥有股权的千万个独立的市场主体。基于这样的原因,党的十四届三中全会极其深刻地指出,“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济的基础”;“产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学”的现代企业制度是国有企业改革的方向,并对现代企业制度的特征做了精准的概括:

  

“一是产权关系明晰,企业中的国有资产所有权属于国家所有,企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权,成为享有民事权利,承担民事责任的法人实体。

  

二是企业以其全部法人财产,依法自主经营自负盈亏,照章纳税,对出资者承担资产保值的责任。

  

三是出资者按投入企业的资本额,享有所有者的权益,即资产收益、重大决策和选择管理者等权利。企业破产时,出资者只以投入企业的资本额对企业债务承担有限责任。

  

四是企业按照市场需要,组织生产经营,以提高劳动生产效率和经济效益为目的,政府不直接干预企业的生产经营活动。企业在市场竞争中优胜劣汰,长期亏损资不抵债的应依法破产。

  

五是建立科学的企业领导体制和组织管理制度,调节所有者、经营者和职工之间的关系,形成激励和约束相结合的经营机制。所有企业都要向这个方向努力。”

  

时间已经过去20多年,现代企业制度的如上特征在企业中尚未普遍、完整体现,导致“一些企业市场主体地位尚未真正确立,现代企业制度还不健全”(中发[2015]22号),“政企不分、政资不分依然存在,国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象”(国发[2015]63号)等基本问题还在困扰着我们。今天很多纠结和争论的一个原因就是后来对建立现代企业制度的初衷缺乏理解,主要精力放在了如何管企业、如何用政府力量推动做大做强,轻视了企业制度转型的重要性,顶层国有企业的整体转制一直未能实质性进行。

 

“管资本为主”的两种理解

  

这次国企改革的一个重点是转向管资本为主,但目前对这个议题缺乏充分讨论,一些概念尚需澄清。已经出台的文件把管资本与管企业的概念、管理方式混杂在一起,监管机构除了管企业,还要管资本,越管越宽、越管越细,使企业不知所措。

  

实际上目前对“管资本为主”有两种理解。

  

一种理解认为,“管资本”是指国家——监管机构直接监管的对象由“企业”转变为“资本”。实现这个转变必要的前提是,国有资产实现形式要由实物形态的“企业”,转换成价值形态的“资本”。否则就没有“资本”这个对象可供监管。

  

例如,银行业本世纪初通过整体改制上市实现了国有资产的资本化——证券化。但在产业领域这一过程尚未启动。至今,国资监管机构直接面对的主体依然是实物形态的国有企业。

  

随着国有资产实现形式的资本化,监管部门应聚焦对资本——国有资本投资运营机构的监管。通过投资运营机构的隔离,监管机构与实体企业将不再有直接的产权关系,也无权穿越投资运营机构干预其投资的公司。监管机构不管企业,政企分开将顺理成章。

  

另外,“管资本为主”是指在竞争性领域的国有资产应逐步尽数资本化、证券化,而在某些特殊领域、国家有特别需要的方面,不排除政府直接管企业。但应当限定在市场失灵的很小的范围,基本不对市场配置资源产生影响。

  

顶层国有企业整体公司制改制需要一个过程,在这期间监管部门仍需“管企业”。但主要精力应转向做好两件事,一个是推进顶层国有企业的整体改制,包括规划、重组、设立两类公司等大量工作;另一个是深入研究管资本的体制框架、实施方案以及政策措施。在已经发布的文件中管企业的部分很充实,而向管资本转型的部分缺乏明确的思路,措施也显得薄弱和不足。

 

 

对“管资本为主”还有另一种理解。那就是不太理会顶层国有企业的整体改制,以及监管对象向资本的转变。认为管资本为主,是在继续强化对未转制企业监管的同时,还要把监管扩张到这些企业可以运作的“资本”,包括重点管好这些企业的“国有资本布局”等。

  

这种理解的要点是监管机构继续管企业的体制和机制不变并不断强化。带来的结果是长期困扰我们的那些体制性问题无法解决,将继续在“一管就死、一放就乱”中兜圈子。

  

管资本为主是中央的重要决策,是这一轮国企改革的亮点,是解决长期困扰我们的诸多体制性矛盾的一把钥匙。但是两种理解、两种做法会产生截然不同结果。

 

向管资本为主转型

  

在改革过程中两种企业制度并存是一个过渡。必须明确的是,建立现代企业制度是改革的方向,传统国有企业应逐渐向公司制度转型、在条件具备时要加速转型。在过渡过程中政府政策要兼顾两种制度并存的现实,但政策的制定和执行必须导向新制度的健康成长和覆盖范围逐渐扩大,并防止旧制度扭曲新制度。

  

中央提出的“管资本为主”引起了大家的高度关注。但向管资本为主转型不是立即可以实现的,需要创造必要的条件。比如“资本”作为管理对象,在哪里?需要从顶层国有企业转制而来。也就是将顶层国有企业进行公司制改制,使国家投入公司的净资产转化为资本,即股权,并由受托的投资运营公司或社保基金持有。这一过程就是国有资产实现形式的转换、是企业制度的替代、是企业作为市场主体“属性”的变迁,也是政府管理方式的转型。

  

“转制”涉及顶层大型企业的业务重组、国有资本投资运营公司的设立、国有股权向社保基金的划拨等重大调整,需要出资人机构听取企业和部门意见,从国家发展战略出发统筹规划,一个一个审慎操作。

 

建立有效的国有资本委托代理体制

  

国有资本最终所有权人是国家,政府代表国家管理进入市场的国有资本,这仍是一项挑战。为保证不影响市场配置资源的作用,需要建立一套有效的委托代理体制。

  

委托代理体制包括各自独立又密切相关的管理、监督和运营三个方面,组织管理框架可设计为三层次:

  

第一层是国家所有权管理,属于公共管理职能。基于我国国有资本规模之大、对经济社会影响之广,可以考虑在中央和地方政府分别设立非常设的“国有资本管理委员会”,由政府主要领导担任主任。其职责包括建立国有资本资产负债总表,推动国有产权立法;制定国家所有权政策、决定国有资本重大调整,直接批准设立某些国有资本投资运营公司;审定国有资本经营预算,统筹国有资本收益分配;就年度国有资本的状况、损益,经营预算和收益分配向人民代表大会报告、接受监督,并获得批准。

  

第二层是履行出资人职责的监管机构。也就是说,推进顶层国企整体改制,受托组建投资运营公司,并代表国家对其行使股东权能;对国有资本运作合规性、资产状况和运作效率等进行评估和监督。

  

第三层是国有资本运营。设立若干国有资本投资运营机构,在市场中独立运作,对其投资的公司集中统一行使所有权,投资收益上缴,接受出资人机构的监督。

  

政府和监管机构管资本就管到投资运营公司,不再向下延伸。

 

投资运营公司与出资人机构的关系

  

投资运营公司是国有资本独资的金融性公司,是转向管资本的重要载体。政企分开、所有权与经营权分离主要通过它的隔离与衔接来实现;国有资本的功能转换和效率提升主要通过它的有效运作来完成。理清它与国资监管机构的关系至关重要:

  

一是按照现行体制,某些重要国有资本投资运营公司由政府“国有资产管理委员会”直接批准设立,任命董事、董事长,批准公司章程。其他投资运营公司可授权国资监管机构组织设立,并履行出资人权能。

  

二是出资人机构向投资运营公司注入的资本构成了公司“法人财产”。出资人机构拥有股权,投资运营公司拥有法人财产权,两者不再是行政“授权”关系。公司的独立性和权能是法律赋予的,因此,两者是按公司法调节的股东与公司关系。

  

三是出资人对投资运营公司的控制力通过几个渠道来实现,第一是批准公司章程;第二是任命董事(和董事长);第三是股东会拥有最高(最终)权力。如果把这些手段用好,一般情况下政府就没有必要再用“红头文件”、行政手段干预公司运营。

  

四是投资运营公司为国有独资,但股权可划归多家国有持股机构持有。如政府的出资人机构、国家社保基金、中投公司以及省市社保基金等。实践证明,国有股权多元化对建立有效公司治理、强化有效监督、创造良好业绩、避免行政干预有很好的正效应。

  

五是政策性功能和收益性功能的资本应分别由不同的投资运营公司持有和运作,目的是尽量避免为实现相互冲突的目标而造成低效率。

  

六是资本运营和管理是高度专业化的业务,存在巨大风险。要保障投资运营公司在公司法范围内的独立性,政府机构不应插手,否则将无人负责、无法追责。对投资运营公司的业绩评价应基于投资组合价值的变化,而不是看单个投资项目的盈亏;是基于长期价值,而不是易受市场波动的短期业绩。

 

准确界定“国有企业”

  

传统“国有企业”与“公司”(包括国有企业投资或控股的公司)是两类不同类型的企业制度,分别受各自的法律调节。

  

目前无论在政府文件还是媒体上大多笼统地把市场主体称作“企业”,把与国有资产直接或间接有关的统称“国有企业”。这种看似称呼上的混淆,却造成概念混淆、政策混淆。政府部门往往用管“国有企业”的办法管国有投资的“公司”,或穿越“国有企业”管到其投资或控股的“公司”,把直接管理的企业与被管企业投资或控股的公司混为一谈。这就把现代公司制度拉回到了传统“国有企业”,使两种企业制度各自清晰的属性变得模糊。

  

目前监管部门直接监管的主要是国有企业,所以最近国家出台的系列指导性文件很多是如何改善和加强对国有企业管理的。出现的问题是文件所指的“国有企业”没有准确的界定。是针对所有“被称作国有企业”的范围,还是只针对按企业法注册的那些企业?如果把针对直接监管企业的政策要求“被称作国有企业”的公司照章执行、或“参照执行”,就会出现很多矛盾,这使一些企业和政府人员不知所措。

  

国企“转制”的关键是“转”。在这过程中清晰界定两种企业制度十分重要。因为这涉及治理结构的转轨、政企关系的转轨、监管制度的转轨。政策制定和执行中的混淆,搞不好会使国企转制走过场。

  

两种企业制度“并存”,但绝不意味着两种企业制度“并重”,改革的方向是建立现代企业制度。中央提出“管资本为主”意在加快此消彼长的进程。因为与国有资本对接的不是传统国有企业,而是股份制公司。

  

对市场主体的称谓应当按照所遵循的企业制度,而不是所有制。因为不同的制度,企业与政府的关系不同。可考虑将依照企业法调节的企业仍称作“国有企业”,按公司法调节的股份制公司,就称作“公司”,避免两者混淆。


作者为国务院发展研究中心研究员


(本文首刊于2016年9月26日出版的《财经》杂志)

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